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餐飲油煙污染監(jiān)管主體到底是誰？

餐飲油煙污染到底誰管？

經(jīng)過多輪博弈，某市城市管理部門終于同意承接餐飲油煙污染的行政處罰權(quán)，但提出諸多限制條件：

一是要生態(tài)環(huán)境部門切實擔(dān)負起行業(yè)主管部門的管理責(zé)任，加強監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)，責(zé)令當(dāng)事人限期改正或補辦相關(guān)手續(xù)；二是要生態(tài)環(huán)境部門在管理過程中，需要對違法行為進行行政處罰的，及時把有關(guān)材料移交城市管理部門；三是要建立分級移交制度，規(guī)范移交案件相關(guān)文書（生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)移送涉嫌違法案件移送函、現(xiàn)場檢查記錄、現(xiàn)場照片、舉報投訴、勘驗、認定依據(jù)等材料）；四是要建立移送案件審查制度，城市管理部門經(jīng)審查決定是否立案，同時明確其在實施行政處罰過程中需要進行技術(shù)鑒定或者協(xié)助調(diào)查的，要求生態(tài)環(huán)境部門積極支持配合。

不能割裂行政處罰與行政監(jiān)督的關(guān)系

筆者認為，某市城市管理部門割裂了行政處罰與監(jiān)督管理的關(guān)系，為油煙污染治理人為設(shè)置了障礙，理由如下：

一是行政處罰與監(jiān)督管理的主體一致有法律依據(jù)。

《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十八條明確規(guī)定，違反本法規(guī)定，排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者未安裝油煙凈化設(shè)施、不正常使用油煙凈化設(shè)施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標(biāo)準(zhǔn)排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。

違反本法規(guī)定，在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，予以關(guān)閉，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在當(dāng)?shù)厝嗣裾沟臅r段和區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，沒收燒烤工具和違法所得，并處五百元以上二萬元以下的罰款。

由“縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門”可知，監(jiān)督管理部門負責(zé)行政處罰是應(yīng)有之義，將監(jiān)督管理主體與行政處罰主體分立，是不符合法律規(guī)定的。

二是“要求生態(tài)環(huán)境部門擔(dān)負起行業(yè)主管部門的管理責(zé)任”沒有依據(jù)。

如果簡單地以“管行業(yè)必須管環(huán)?！?，生態(tài)環(huán)境部門絕對不是餐飲行業(yè)的主管部門，如果以生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所有的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，必然曲解了“管行業(yè)必須管環(huán)保”的原意。

三是行政處罰和監(jiān)督管理權(quán)力的統(tǒng)一是行政管理的應(yīng)有之義。

行政管理的特點就是運轉(zhuǎn)高效、講求效率，人為地割裂行政處罰和監(jiān)督管理權(quán)，本來一個部門能完成調(diào)查取證、行政處罰等工作，非要由兩個部門分開操作，可能會導(dǎo)致職責(zé)不清、推諉扯皮的問題發(fā)生，從而不能合理高效地利用執(zhí)法資源，人為提高執(zhí)法成本。

城市管理部門統(tǒng)一行使有關(guān)執(zhí)法權(quán)于法有據(jù)

筆者認為，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由城市管理執(zhí)法部門作為“縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門”進行統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法。

理由一，2015年12月24日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》。其第七條明確要求，在城市管理執(zhí)法部門需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合行政執(zhí)法。具體范圍包括環(huán)境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑工地揚塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)。

理由二，2016年8月19日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市管理執(zhí)法辦法》第八條規(guī)定了城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍包括“環(huán)境保護管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關(guān)部分的行政處罰權(quán)”。第九條規(guī)定了需要集中行使的城市管理執(zhí)法事項，應(yīng)當(dāng)同時具備下列條件：（一）與城市管理密切相關(guān)；（二）與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭執(zhí)法擾民問題突出；（三）執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術(shù)要求適宜；（四）確實需要集中行使的。

餐飲油煙污染顯然具備了上述要件。

綜上，筆者認為，地方人民政府確定城市管理部門作為餐飲油煙污染的監(jiān)管主體，行使統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，于法有據(jù)，基于當(dāng)前城市管理部門的機構(gòu)健全和隊伍完備的優(yōu)勢，必然能及時高效地整治餐飲油煙污染，增進群眾良好環(huán)境的獲得感。