8月15日的中國(guó)環(huán)境報(bào)法治版刊登了《餐飲油煙污染監(jiān)管主體到底是誰(shuí)？》一文，反映某市生態(tài)環(huán)境部門同市城市管理部門在移交餐飲油煙污染的行政處罰權(quán)這項(xiàng)工作時(shí)的艱難，最后某市城市管理部門雖然同意承接這項(xiàng)工作，但同時(shí)提出諸多附加條件。
 
筆者認(rèn)為，某市城市管理部門提出的這些條件既缺乏法律及政策依據(jù)，同時(shí)也給今后的工作設(shè)置了不必要的障礙。筆者在基層生態(tài)環(huán)境部門管理餐飲服務(wù)行業(yè)長(zhǎng)達(dá)近20年，也親自辦理了同縣城市管理部門在移交餐飲油煙污染的行政處罰相對(duì)集中方面的交接工作，結(jié)合基層實(shí)際，談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)，僅供大家參考。
 
1 餐飲業(yè)產(chǎn)生油煙污染誰(shuí)來(lái)處罰？
 
《大氣污染防治法》第一百一十八條規(guī)定，違反本法規(guī)定，排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者未安裝油煙凈化設(shè)施、不正常使用油煙凈化設(shè)施或者未采取其他油煙凈化措施，超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)排放油煙的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。
 
根據(jù)以上規(guī)定，從事餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者違反了《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，則由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正違法行為，處以罰款。


2 縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門是誰(shuí)？
 
《行政處罰法》第十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。
 
本條是對(duì)一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)的規(guī)定，即相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。
 
為了積極、穩(wěn)妥地實(shí)施好《行政處罰法》的這一規(guī)定，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕13號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）等文件，并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。進(jìn)一步明確提出了開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的具體原則、要求和程序。這些配套制度，是地方開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的重要依據(jù)。
 
國(guó)務(wù)院（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）文件同時(shí)要求，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在城市管理領(lǐng)域可以集中行政處罰權(quán)的范圍中，將環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)列入其中。
 
2015年12月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確城市管理部門實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，對(duì)城市管理部門的職責(zé)、設(shè)置機(jī)構(gòu)、綜合執(zhí)法都作出了明確的規(guī)定，并要求各地應(yīng)科學(xué)劃分城市管理部門與相關(guān)行政主管部門的工作職責(zé)，有關(guān)管理和執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)城市管理部門后，原主管部門不再行使。
 
《意見(jiàn)》同時(shí)規(guī)定推進(jìn)綜合執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)管理方面具體范圍是：社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)。
 
為了規(guī)范城市管理執(zhí)法工作，2017年1月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市管理執(zhí)法辦法》（第34號(hào)部長(zhǎng)令）第四條第三款規(guī)定，城市、縣人民政府城市管理執(zhí)法主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市管理執(zhí)法工作。該辦法第二十七條規(guī)定，城市管理執(zhí)法人員開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，可以依法采取以下措施：（一）以勘驗(yàn)、拍照、錄音、攝像等方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證；（二）在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置警示標(biāo)志；（三）詢問(wèn)案件當(dāng)事人、證人等；（四）查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)文件資料等;（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施；
 
該辦法第二十八條還規(guī)定，城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)依法、全面、客觀收集相關(guān)證據(jù)，規(guī)范建立城市管理執(zhí)法檔案并完整保存。
 
法定職責(zé)必須為。根據(jù)以上規(guī)定，筆者認(rèn)為，《大氣污染防治法》第一百一十八條中規(guī)定的“縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門”就是各級(jí)城市管理執(zhí)法主管部門，也就是文章中所指的城市管理部門。所以，不管是責(zé)令餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者改正違法行為，還是對(duì)其處以罰款，以及在執(zhí)法時(shí)的取證工作，均是各級(jí)城市管理執(zhí)法主管部門的法定職責(zé)。
 
3 餐飲業(yè)的行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)？
 
2014年9月22日，商務(wù)部與國(guó)家發(fā)展改革委共同頒布的《餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第三條規(guī)定，商務(wù)部負(fù)責(zé)全國(guó)餐飲行業(yè)管理工作，制定行業(yè)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展行業(yè)統(tǒng)計(jì)，規(guī)范行業(yè)秩序。地方各級(jí)人民政府商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)餐飲業(yè)行業(yè)管理工作。
 
也就是說(shuō)，地方各級(jí)人民政府商務(wù)主管部門就是餐飲業(yè)的行業(yè)主管部門，而并非生態(tài)環(huán)境主管部門。
 
4 生態(tài)環(huán)境部門在餐飲行業(yè)管理方面的主要職責(zé)是什么？
 
《大氣污染防治法》第五條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。
 
本條是關(guān)于大氣環(huán)境監(jiān)督管理體制的規(guī)定。目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制采取的是，統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門監(jiān)督管理相結(jié)合；統(tǒng)管部門與分管部門的執(zhí)法地位平等的管理體制。
 
對(duì)此，筆者認(rèn)為，這里的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”主要體現(xiàn)在方針、政策、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等的統(tǒng)一上，不能另出多門，各行其是，具體工作由各部門按職能監(jiān)管。也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)餐飲行業(yè)實(shí)施管理的主要職責(zé)是“統(tǒng)一監(jiān)督管理”。而其他有關(guān)部門（如城市管理部門）對(duì)餐飲業(yè)具體實(shí)施監(jiān)督管理，包括責(zé)令餐飲行業(yè)當(dāng)事人改正違法行為以及行政處罰等工作。
 
5 生態(tài)環(huán)境部門如何同城市管理部門加強(qiáng)配合？
 
根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的有關(guān)精神，近年來(lái)，各地市、縣（區(qū)）均以政府或人大的名義出臺(tái)了當(dāng)?shù)亻_(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法，并報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
 
各地出臺(tái)的這些辦法中也同時(shí)規(guī)定，城市管理部門在查處行政違法案件時(shí)，需要了解有關(guān)事項(xiàng)、查詢相關(guān)資料或作技術(shù)鑒定的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配合。
 
筆者認(rèn)為，在執(zhí)法中，對(duì)于餐飲業(yè)中的油煙超標(biāo)污染問(wèn)題，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門具備監(jiān)測(cè)條件的，可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)確定是否超標(biāo)。不具備監(jiān)測(cè)條件的，且餐飲業(yè)也未安裝油煙凈化設(shè)施的，生態(tài)環(huán)境部門則通過(guò)書(shū)面函告城市管理部門可按照《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18483-2001）中的規(guī)定，其油煙作為無(wú)組織排放視同超標(biāo)進(jìn)行處理。
 
根據(jù)《城市管理執(zhí)法辦法》（第34號(hào)部長(zhǎng)令）第二十四條規(guī)定，城市管理執(zhí)法需要實(shí)施鑒定、檢驗(yàn)、檢測(cè)的，城市管理執(zhí)法主管部門可以開(kāi)展鑒定、檢驗(yàn)、檢測(cè)，或者按照有關(guān)規(guī)定委托第三方實(shí)施。對(duì)此，城市管理部門也可自行檢測(cè)或按照有關(guān)規(guī)定委托第三方檢測(cè)。
 

對(duì)于群眾向生態(tài)環(huán)境部門舉報(bào)餐飲業(yè)的油煙污染問(wèn)題，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門則將信訪投訴書(shū)面移交城市管理部門處理。