8月15日的中國環(huán)境報法治版刊登了《餐飲油煙污染監(jiān)管主體到底是誰？》一文，反映某市生態(tài)環(huán)境部門同市城市管理部門在移交餐飲油煙污染的行政處罰權(quán)這項工作時的艱難，最后某市城市管理部門雖然同意承接這項工作，但同時提出諸多附加條件。

筆者認為，某市城市管理部門提出的這些條件既缺乏法律及政策依據(jù)，同時也給今后的工作設(shè)置了不必要的障礙。筆者在基層生態(tài)環(huán)境部門管理餐飲服務(wù)行業(yè)長達近20年，也親自辦理了同縣城市管理部門在移交餐飲油煙污染的行政處罰相對集中方面的交接工作，結(jié)合基層實際，談?wù)勛约旱挠^點，僅供大家參考。

《大氣污染防治法》第一百一十八條規(guī)定，違反本法規(guī)定，排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者未安裝油煙凈化設(shè)施、不正常使用油煙凈化設(shè)施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標(biāo)準(zhǔn)排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。

根據(jù)以上規(guī)定，從事餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者違反了《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，則由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正違法行為，處以罰款！

《行政處罰法》第十六條規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。

本條是對一個行政機關(guān)行使其他行政機關(guān)的行政處罰權(quán)的規(guī)定，即相對集中行政處罰權(quán)制度。

為了積極、穩(wěn)妥地實施好《行政處罰法》的這一規(guī)定，國務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔1996〕13號）和《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）等文件，并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作。進一步明確提出了開展相對集中行政處罰權(quán)工作的具體原則、要求和程序。這些配套制度，是地方開展相對集中行政處罰權(quán)工作的重要依據(jù)。
國務(wù)院（國發(fā)〔2002〕17號）文件同時要求，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在城市管理領(lǐng)域可以集中行政處罰權(quán)的范圍中，將環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)列入其中。

2015年12月24日，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確城市管理部門實施相對集中行政處罰權(quán)制度，對城市管理部門的職責(zé)、設(shè)置機構(gòu)、綜合執(zhí)法都作出了明確的規(guī)定，并要求各地應(yīng)科學(xué)劃分城市管理部門與相關(guān)行政主管部門的工作職責(zé)，有關(guān)管理和執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)城市管理部門后，原主管部門不再行使。


《意見》同時規(guī)定推進綜合執(zhí)法在環(huán)境保護管理方面具體范圍是：社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)。

為了規(guī)范城市管理執(zhí)法工作，2017年1月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市管理執(zhí)法辦法》（第34號部長令）第四條第三款規(guī)定，城市、縣人民政府城市管理執(zhí)法主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市管理執(zhí)法工作。該辦法第二十七條規(guī)定，城市管理執(zhí)法人員開展執(zhí)法活動，可以依法采取以下措施：（一）以勘驗、拍照、錄音、攝像等方式進行現(xiàn)場取證；（二）在現(xiàn)場設(shè)置警示標(biāo)志；（三）詢問案件當(dāng)事人、證人等；（四）查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)文件資料等;（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施；

該辦法第二十八條還規(guī)定，城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)依法、全面、客觀收集相關(guān)證據(jù)，規(guī)范建立城市管理執(zhí)法檔案并完整保存。

法定職責(zé)必須為。根據(jù)以上規(guī)定，筆者認為，《大氣污染防治法》第一百一十八條中規(guī)定的“縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門”就是各級城市管理執(zhí)法主管部門，也就是文章中所指的城市管理部門。所以，不管是責(zé)令餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者改正違法行為，還是對其處以罰款，以及在執(zhí)法時的取證工作，均是各級城市管理執(zhí)法主管部門的法定職責(zé)。

2014年9月22日，商務(wù)部與國家發(fā)展改革委共同頒布的《餐飲業(yè)經(jīng)營管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第三條規(guī)定，商務(wù)部負責(zé)全國餐飲行業(yè)管理工作，制定行業(yè)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，開展行業(yè)統(tǒng)計，規(guī)范行業(yè)秩序。地方各級人民政府商務(wù)主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)餐飲業(yè)行業(yè)管理工作。
也就是說，地方各級人民政府商務(wù)主管部門就是餐飲業(yè)的行業(yè)主管部門，而并非生態(tài)環(huán)境主管部門。

《大氣污染防治法》第五條規(guī)定，縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理。

本條是關(guān)于大氣環(huán)境監(jiān)督管理體制的規(guī)定。目前我國環(huán)境監(jiān)督管理體制采取的是，統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門監(jiān)督管理相結(jié)合；統(tǒng)管部門與分管部門的執(zhí)法地位平等的管理體制。

對此，筆者認為，這里的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”主要體現(xiàn)在方針、政策、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等的統(tǒng)一上，不能另出多門，各行其是，具體工作由各部門按職能監(jiān)管。也就是說，生態(tài)環(huán)境部門對餐飲行業(yè)實施管理的主要職責(zé)是“統(tǒng)一監(jiān)督管理”。而其他有關(guān)部門（如城市管理部門）對餐飲業(yè)具體實施監(jiān)督管理，包括責(zé)令餐飲行業(yè)當(dāng)事人改正違法行為以及行政處罰等工作。

根據(jù)中共中央國務(wù)院在城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的有關(guān)精神，近年來，各地市、縣（區(qū)）均以政府或人大的名義出臺了當(dāng)?shù)亻_展城市管理相對集中行政處罰權(quán)實施辦法，并報省人民政府批準(zhǔn)后實施。

各地出臺的這些辦法中也同時規(guī)定，城市管理部門在查處行政違法案件時，需要了解有關(guān)事項、查詢相關(guān)資料或作技術(shù)鑒定的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配合。

筆者認為，在執(zhí)法中，對于餐飲業(yè)中的油煙超標(biāo)污染問題，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門具備監(jiān)測條件的，可以進行現(xiàn)場監(jiān)測確定是否超標(biāo)。不具備監(jiān)測條件的，且餐飲業(yè)也未安裝油煙凈化設(shè)施的，生態(tài)環(huán)境部門則通過書面函告城市管理部門可按照《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18483-2001）中的規(guī)定，其油煙作為無組織排放視同超標(biāo)進行處理。


根據(jù)《城市管理執(zhí)法辦法》（第34號部長令）第二十四條規(guī)定，城市管理執(zhí)法需要實施鑒定、檢驗、檢測的，城市管理執(zhí)法主管部門可以開展鑒定、檢驗、檢測，或者按照有關(guān)規(guī)定委托第三方實施。對此，城市管理部門也可自行檢測或按照有關(guān)規(guī)定委托第三方檢測。
對于群眾向生態(tài)環(huán)境部門舉報餐飲業(yè)的油煙污染問題，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門則將信訪投訴書面移交城市管理部門處理。

餐飲油煙污染投訴青島改城管“管”了

據(jù)青島政務(wù)網(wǎng)消息，經(jīng)山東省青島市政府同意，自2019年1月1日起，青島環(huán)境保護領(lǐng)域的社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染的行政執(zhí)法，正式由市、區(qū)（市）城管執(zhí)法部門綜合（執(zhí)法部門）負責(zé)實施，環(huán)保領(lǐng)域部分行政執(zhí)法職責(zé)正式交接。

2018年11月8日，青島市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步明確環(huán)境保護領(lǐng)域部分行政執(zhí)法職責(zé)的通知》，對環(huán)保領(lǐng)域部分行政執(zhí)法職責(zé)進行了調(diào)整。根據(jù)《通知》，環(huán)境保護領(lǐng)域的社會生活和建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、燃放煙花爆竹污染的行政處罰，由市、區(qū)（市）城管執(zhí)法部門（綜合執(zhí)法部門）負責(zé)實施?！锻ㄖ芬螅嚓P(guān)部門按照省政府法制辦、省編辦《關(guān)于做好相對集中行政處罰權(quán)工作推進綜合行政執(zhí)法體制改革的通知》要求履行相關(guān)程序。

另外，對實行相對集中行政處罰或綜合執(zhí)法的行政處罰，要按照相對集中行政處罰和綜合執(zhí)法的方案及有關(guān)要求實施