聯(lián)合執(zhí)法與當(dāng)前正在大力推行的綜合執(zhí)法體制改革不同，屬于執(zhí)法機(jī)制的調(diào)整，不涉及行政執(zhí)法權(quán)的整合及轉(zhuǎn)移。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制下，各執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦事、統(tǒng)一行動(dòng)，但各司其職、各負(fù)其責(zé)，其本質(zhì)是條塊結(jié)構(gòu)體系背景下的行政職能協(xié)調(diào)機(jī)制。

    本文作者以所在轄區(qū)餐飲油煙專項(xiàng)整治為例，對(duì)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制下的執(zhí)法途徑選擇進(jìn)行探討，力爭(zhēng)形成“1+1＞2”的疊加效應(yīng)。

一、油煙問(wèn)題法制建設(shè)情況

    油煙問(wèn)題進(jìn)入管理序列始于1995年2月11日當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保局、國(guó)家工商局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂(lè)服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》，進(jìn)入立法序列始于1998年11月29日公布施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。

    2003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和2000年9月1日起施行的《大氣污染防治法》（2000年修訂），針對(duì)城市飲食服務(wù)業(yè)油煙污染防治設(shè)置了專項(xiàng)違則條款。

    環(huán)保部2000年、2001年先后發(fā)布《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)(試行)》（GWPB5-2000）、《飲食業(yè)油煙凈化設(shè)備技術(shù)方法及檢測(cè)技術(shù)規(guī)范(試行)》(HJ/T 62-2001)，為城市飲食服務(wù)業(yè)油煙污染防治提供專項(xiàng)技術(shù)支撐。

    2016年1月1日起施行的《大氣污染防治法》（2016年修訂）為規(guī)范油煙排放提供了法治保障。

二、餐飲業(yè)油煙污染的主要分類

    當(dāng)前，實(shí)踐中監(jiān)管部門遇到的餐飲業(yè)油煙污染主要有十一類。

（一）違法建筑內(nèi)的餐飲油煙污染

    當(dāng)事人在違法建筑內(nèi)從事餐飲服務(wù)導(dǎo)致油煙污染，不具備營(yíng)業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營(yíng)許可證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等手續(xù)審批的必備前置條件——經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明，不符合法定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所要求。在這種情形下，當(dāng)事人已構(gòu)成違法經(jīng)營(yíng)行為。

（二）特殊業(yè)態(tài)的餐飲油煙污染

    一些地方通過(guò)制定城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例賦予鎮(zhèn)（街）以上政府確立臨時(shí)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的職權(quán)。筆者所在轄區(qū)綜合執(zhí)法部門依據(jù)《柯橋城區(qū)夜宵攤管理暫行辦法》《柯橋城區(qū)早餐攤管理暫行辦法》等規(guī)定履行臨時(shí)攤位的規(guī)劃管理權(quán)，但這些攤位往往無(wú)環(huán)評(píng)，油煙排放缺乏權(quán)威專業(yè)指導(dǎo)。

    學(xué)校食堂、機(jī)關(guān)食堂、建筑工地食堂等特殊業(yè)態(tài)在服務(wù)對(duì)象、經(jīng)營(yíng)模式上具有特殊性，加之執(zhí)法監(jiān)管的歷史因素，也存在餐飲油煙污染問(wèn)題。

    此外，各地正大力推行的公益性項(xiàng)目——農(nóng)村家宴服務(wù)中心建設(shè)，事實(shí)上存在餐飲油煙問(wèn)題。

（三）不合法地點(diǎn)的餐飲油煙污染

    在小區(qū)出入口、城市廣場(chǎng)、商業(yè)街等區(qū)域，一些群眾違反要求在禁止擺攤區(qū)域內(nèi)設(shè)立餐飲服務(wù)點(diǎn)，存在露天燒烤、占道經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，產(chǎn)生大量油煙擾民。

（四）持證經(jīng)營(yíng)但不符合要求場(chǎng)所內(nèi)的餐飲油煙污染

    “先照后證”改革后，一些地方就餐飲業(yè)發(fā)展提出具體實(shí)施辦法，如“工商照證先行，告知后續(xù)手續(xù)，環(huán)保水務(wù)并進(jìn)，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管”。這也客觀上導(dǎo)致產(chǎn)生一批合法持有證照但不具備環(huán)評(píng)審批條件或者沒(méi)有辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)的餐館，帶來(lái)違法油煙排放問(wèn)題。

（五）擅自擴(kuò)建未重新審批場(chǎng)所內(nèi)的餐飲油煙污染

    這個(gè)問(wèn)題不僅包括經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所小改大，還包括實(shí)際經(jīng)營(yíng)“小”報(bào)“大”的情形，主要涉及小吃店。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，小吃店目前不需要辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，而小型餐飲以上業(yè)態(tài)需要滿足《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》規(guī)定的“涉及環(huán)境敏感區(qū)的6個(gè)基準(zhǔn)灶頭及以上”環(huán)評(píng)報(bào)告表類別要求。

（六）未通過(guò)環(huán)評(píng)專項(xiàng)審批場(chǎng)所內(nèi)的餐飲油煙污染

    “先照后證”改革后，在證照辦理中客觀存在不具有法律上前置限制條件而食品經(jīng)營(yíng)許可核查條件齊備的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。根據(jù)地方政府關(guān)于食品經(jīng)營(yíng)許可與環(huán)評(píng)辦理程序規(guī)定的關(guān)聯(lián)性，實(shí)際產(chǎn)生證照齊全無(wú)環(huán)評(píng)、有照無(wú)證無(wú)環(huán)評(píng)兩種情況。

（七）禁止建設(shè)餐飲服務(wù)項(xiàng)目場(chǎng)所內(nèi)的餐飲油煙污染

    例如，《紹興市大氣污染防治條例》第三十一條第二款規(guī)定，在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)，禁止新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目；申請(qǐng)?jiān)谏鲜鰠^(qū)域從事產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)的，市場(chǎng)監(jiān)管部門不得核發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。因此，在上述場(chǎng)所新開(kāi)餐館均構(gòu)成無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、油煙排放違法。

（八）“三無(wú)”餐飲的油煙污染

    部分經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)淡薄，加上辦理手續(xù)不齊全、不規(guī)范導(dǎo)致的審批進(jìn)程停滯阻礙，往往選擇租賃房屋后立即開(kāi)業(yè)或裝修完立即營(yíng)業(yè)，構(gòu)成無(wú)證、無(wú)照、無(wú)環(huán)評(píng)的餐飲油煙排放違法。

（九）日常運(yùn)營(yíng)不符合要求的餐飲油煙污染

    例如，《紹興市大氣污染防治條例》第三十一條第一款規(guī)定，餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)使用清潔能源作為燃料；排放油煙的餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)安裝油煙凈化裝置并及時(shí)清洗、維護(hù)，保持正常使用、達(dá)標(biāo)排放；禁止將油煙直接排入下水道。違反上述除達(dá)標(biāo)排放要求以外規(guī)定的，屬于有設(shè)施未依規(guī)運(yùn)營(yíng)形成油煙污染。

（十）環(huán)評(píng)手續(xù)齊全但油煙凈化設(shè)施不配套、超標(biāo)排放的餐飲油煙污染

    廢氣是環(huán)評(píng)報(bào)告項(xiàng)目組成的重要內(nèi)容，油煙凈化和油煙煙道設(shè)置是其中的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。由于環(huán)評(píng)審批屬于靜止性審批活動(dòng)，既存在審批把關(guān)的客觀因素，也伴隨審批依據(jù)趨于嚴(yán)格、餐飲服務(wù)規(guī)模頻率的動(dòng)態(tài)提升等現(xiàn)實(shí)，正常餐飲服務(wù)活動(dòng)中也會(huì)產(chǎn)生油煙排放監(jiān)測(cè)指標(biāo)超出國(guó)家規(guī)定的情形，引發(fā)油煙污染投訴。

（十一）手續(xù)齊備、油煙監(jiān)測(cè)指標(biāo)達(dá)標(biāo)但與群眾觀感不相符的餐飲油煙投訴

    現(xiàn)行《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18483-2001)自2002年1月1日實(shí)施以來(lái)，近15年未進(jìn)行修訂，其對(duì)油煙中真正擾民的氣溶膠、氣味、濕度問(wèn)題沒(méi)有任何限制，而不區(qū)分餐飲業(yè)態(tài)規(guī)模統(tǒng)一制定油煙最高允許排放濃度最高2.0mg每立方米。這就導(dǎo)致一些餐飲油煙排放監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)但群眾觀感強(qiáng)烈，引發(fā)餐飲油煙投訴、信訪。

三、執(zhí)法途徑的對(duì)應(yīng)思考

    餐飲油煙污染行為涉及《土地管理法》《城市規(guī)劃法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》《食品安全法》《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》等多部法律、法規(guī)，呈現(xiàn)出一體多面的法律特性，條塊分割互不隸屬。地方政府應(yīng)本著“依法行政、源頭規(guī)范”“標(biāo)本兼治、堵疏結(jié)合”的原則，以群眾需求為紐帶，以實(shí)際結(jié)果為衡量標(biāo)尺，在執(zhí)法途徑的選擇上推行溯源執(zhí)法、對(duì)口承接、對(duì)癥處置。

    筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕5號(hào))明確12個(gè)部門職責(zé)分工，制定餐飲油煙污染綜合監(jiān)管責(zé)任清單，確保把脈準(zhǔn)、反應(yīng)快，實(shí)現(xiàn)快速處置、處置有果。

（一）綜合執(zhí)法部門溯源執(zhí)法范疇

    第一類問(wèn)題應(yīng)結(jié)合地方創(chuàng)建工作和對(duì)違法建筑的處置規(guī)定，會(huì)同屬地鎮(zhèn)街依法處理。

    第三類問(wèn)題應(yīng)依據(jù)地方城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例，區(qū)分占道經(jīng)營(yíng)、未落實(shí)齊門經(jīng)營(yíng)兩種情形依法處理。

    第七類和第九類問(wèn)題應(yīng)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕62號(hào)）確定的誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管的職責(zé)法定原則，依據(jù)《大氣污染防治法》及地方相關(guān)規(guī)定持續(xù)跟蹤落實(shí)。

（二）環(huán)保部門溯源執(zhí)法范疇

    第二類問(wèn)題屬于《大氣污染防治法》的規(guī)制范疇，應(yīng)伴隨立法進(jìn)展、社會(huì)發(fā)展同步進(jìn)行職能拓展。第四類問(wèn)題既要依照《行政許可法》的要求維護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，也要依照《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》等采取有力規(guī)制，尊重商事制度改革的客觀性，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者安裝油煙凈化設(shè)施。

    第六類和第十類問(wèn)題應(yīng)認(rèn)真履行環(huán)評(píng)審批職能、油煙監(jiān)測(cè)職能，加強(qiáng)執(zhí)法處置，防止養(yǎng)癰為患、積重難返。

    第十一類問(wèn)題應(yīng)立足群眾需求，指導(dǎo)餐飲業(yè)主及時(shí)升級(jí)油煙凈化設(shè)施、調(diào)整煙道走向，加強(qiáng)投訴溝通、輿情回應(yīng)，視情先行推動(dòng)制定油煙排放地方標(biāo)準(zhǔn)。

（三）市場(chǎng)監(jiān)管部門溯源執(zhí)法范疇

    第五類和第八類問(wèn)題中，“三無(wú)”餐飲的油煙污染是當(dāng)前社會(huì)存在最廣泛、主體責(zé)任最突出、影響最惡劣的情形。

    日常監(jiān)管中，應(yīng)在堅(jiān)持環(huán)保與市場(chǎng)監(jiān)管部門誰(shuí)發(fā)現(xiàn)誰(shuí)處置、誰(shuí)有力誰(shuí)處置、同步共享信息原則的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮鎮(zhèn)街平臺(tái)食品安全網(wǎng)格化管理和市場(chǎng)監(jiān)管局注冊(cè)窗口、環(huán)保局環(huán)評(píng)審批窗口一線觸角的前瞻作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、引導(dǎo)、處置。

    綜合審批機(jī)制下，對(duì)于積極辦理證照手續(xù)的餐飲經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)加強(qiáng)跟進(jìn)服務(wù)，確保實(shí)務(wù)操作對(duì)接、信息無(wú)障礙交換。

    聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，對(duì)于拖延辦理、拒不辦理、長(zhǎng)期未辦理審批手續(xù)的餐飲經(jīng)營(yíng)者，依據(jù)《食品安全法》及地方細(xì)化規(guī)定嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為。